Principio de unidad de materia en la Ley del Plan nacional de Desarrollo. Detección de infracciones por medios tecnológicos, sanciones y procedimiento. Descongestión en la jurisdicción contencioso administrativa. Arancel Judicial

 

 

1.        Normas acusadas

LEY 1450 DE 2011

(Junio 16)

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2012

ARTÍCULO 86. DETECCIÓN DE INFRACCIONES DE TRÁNSITO POR MEDIOS TECNOLÓGICOS. En los eventos en que se empleen medios técnicos o tecnológicos para la detección de infracciones de tránsito o transporte, las autoridades competentes deberán vincular al trámite contravencional o procedimiento administrativo sancionatorio, al propietario del vehículo, de acuerdo con lo establecido en el Código Nacional de Tránsito.

Si se tratare de un vehículo particular, serán solidariamente responsables frente al pago de las multas, el propietario y el conductor del vehículo. No obstante lo anterior, tratándose de vehículos dados en leasing, en arrendamiento sin opción de compra y/o en operaciones de renting, serán solidariamente responsables de la infracción el conductor y el locatario o arrendatario.

 

ARTÍCULO 96. SANCIONES Y PROCEDIMIENTOS. El literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 quedará así:

“d) en los casos de incremento o disminución de las tarifas de prestación de servicios no autorizada, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso y carga”.

 

ARTÍCULO 198. DESCONGESTIÓN POR RAZÓN DE LA CUANTÍA EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Con el propósito de evitar la congestión de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

 

En los casos a que hace referencia el último inciso del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, la cuantía se determinará por el valor del cálculo actuarial.

 

ARTÍCULO 239. ARANCEL JUDICIAL. Adiciónese un tercer inciso al artículo 4o de la Ley 1394 de 2010:

 

“Tampoco podrá cobrarse el arancel de que trata la presente ley al Colector de Activos Públicos – CISA, cuando este intervenga como titular en procesos judiciales”.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 86 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo de violación del principio de unidad de materia.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo de violación del principio de unidad de materia.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo de violación del principio de unidad de materia.

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo de violación del principio de unidad de materia.

 

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte Constitucional encontró que las medidas establecidas en los artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011, referidas a (i) la detección de infracciones de tránsito por medios tecnológicos y (ii) sanciones y procedimientos de tránsito, en cuanto a la imposición de multas que oscilan entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales, según las implicaciones de la infracción, tienen relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y metas generales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, estas normas constituyen mecanismos y estrategias instrumentales de tipo jurídico relacionadas con la regulación de la infraestructura de transporte y el servicio de transporte, que constituye un eje fundamental para el desarrollo del crecimiento sostenible y de la competitividad, lo cual, a su vez, obra en armonía con los objetivos más generales del Plan Nacional Desarrollo referidos a (a) dar un gran salto de progreso social, (b) lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido, más empleo formal y menos pobreza y (c) alcanzar una mayor prosperidad para toda la población, objetivos generales contenidos en el artículo 1º del Plan. Igualmente, los artículos 86 y 96 guardan relación con el documentos “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, el cual se incorporó al artículo 2º del Plan, y con los dos ejes transversales del plan contenido en el artículo 3º de la Ley 1450 de 2011, ya que los temas de transporte y el uso de tecnologías en materia de tránsito, guardan conexidad temática por lo menos con el eje de Innovación en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos sociales de colaboración entre el sector público y el sector privado y en el diseño y el desarrollo institucional del Estado. Por último, a juicio de la Corte, estas normas se relacionan también con los pilares del Camino a la Prosperidad Democrática, a la Prosperidad para Todos, especialmente con el pilar encaminado a lograr una estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva, más productiva y más innovadora y con sectores dinámicos que impulsen el crecimiento. Resaltó que en el Título III de los Mecanismos de Ejecución del Plan, Capítulo II, sobre el Crecimiento Sostenible y Competitividad, de la Ley 1450 de 2011, como parte de las “locomotoras de crecimiento”, se definieron cinco objetivos, dentro de los cuales se encuentra, como uno de los principales, la infraestructura, transporte y seguridad vial. De esta manera, los medios tecnológicos permiten prevenir y disminuir la accidentalidad en el país y el control de las infracciones a través de multas y sanciones.

Para la Corte, las medidas contenidas en los artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011 se inscriben, necesariamente, dentro de la gran estrategia de tránsito y transporte, así como de la seguridad vial para el desarrollo de una infraestructura de transporte y de control a la seguridad vial en condiciones de seguridad, competitividad y desarrollo sostenible, de manera tal que estas disposiciones se conectan directamente con la ejecución de los objetivos y metas generales propuestos en la misma Ley del Plan. Por consiguiente, el cargo por violación del principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, no estaba llamado a prosperar y en consecuencia, los artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011 fueron declarados exequibles, frente a este cargo.

En cuanto al artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, que modifica la competencia en razón de la cuantía, aplicando desde ya las reglas del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que entrará a regir en julio de 2012, para evitar la congestión en los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, la Corte consideró que respeta el principio de unidad de materia, por tratarse de una disposición instrumental de orden jurídico que coadyuva la política general sobre descongestión del sistema judicial, tema que fue consagrado como objetivo y meta general en el Plan Nacional de Desarrollo, que se busca lograr a través de medidas y estrategias que incluyen la modificación en los procedimientos, inclusión de mejores modelos de gestión, uso de avances tecnológicos y una mayor capacidad del aparato judicial, entre otros. A juicio de la Corporación, este artículo promueve el logro del objetivo relativo a la organización y eficacia de la gestión judicial, con el fin de proteger los derechos de los ciudadanos, alcanzar la paz y lograr un mejor desarrollo social, al tiempo que se promueve el crecimiento económico. A la vez, tiene relación con otra serie de objetivos generales relacionados con el crecimiento, progreso económico y social que pretende lograr el Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo. Contrario a lo que argumenta el actor, esta disposición legal guarda la debida unidad normativa o temática con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, con sus objetivos y metas generales, por constituir un instrumento razonable para realizar el propósito de descongestionar la justicia y, con ello, hacer efectivo el acceso a la administración de justicia y lograr una justicia pronta, efectiva y oportuna, máxime cuando se trata de asuntos que corresponde resolver a las instancias superiores de la jurisdicción contencioso administrativa, en las que se presenta un alto grado de congestión judicial. De igual modo, la Corte resaltó que el artículo 198 hace parte de una serie de medidas instrumentales jurídicas, como parte de la consecución del objetivo general de Consolidación para la Paz.

Por lo anterior, la Corte concluyó que el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, respeta los criterios de flexibilidad y coherencia que informan el principio de unidad de materia y que por tanto, no vulnera este principio constitucional.

Finalmente, en relación con el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011, que establece una nueva excepción al cobro del arancel judicial, para el Colector de Activos Públicos, CISA, cuando intervenga en procesos judiciales, la Corte determinó que se ajusta al principio de unidad de materia, por cuanto la medida instrumental que prevé guarda relación directa con los propósitos generales consagrados en la Ley del Plan, al permitir que la actividad relativa al manejo y administración de activos, créditos y bienes del Estado fluya de manera eficiente y genere la mayor cantidad de ahorro e ingreso posible. Con ello, se pretende desarrollar la política contenida en las bases del Plan, referida a la centralización de la toma de decisiones sobre los activos públicos, concentrando en una sola entidad que se fortalece con esta medida, que contribuye a una gestión de activos fluida y con los mejores resultados posibles, de conformidad con los propios objetivos y metas generales consagrados en las bases del Plan. En criterio de la Corte, esta norma respeta la unidad de materia, ya que corresponde a la parte instrumental, consignar disposiciones que permitan que esta actividad de centralización y manejo de activos fluya de manera eficiente y genere la mayor cantidad de ingreso posible, lo cual se logra, entre otras medidas que prevé el PND, con la remoción de gravámenes a su cargo. Además, guarda una relación directa con el objetivo de lograr un Buen Gobierno  -acápite 6.1. del Plan- a través de la promoción y fortalecimiento de CISA mediante la exención de gravámenes, lo cual hace parte de la reorganización y correctivos institucionales que adopta el Plan en relación con la entidad encargada de la administración de bienes, activos y créditos del Estado.

En consecuencia, la Corte determinó que el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011 respeta la unidad de materia, por ende, fue declarado exequible por este cargo.

 

4.        Salvamento parcial de voto

El magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, se apartó de la decisión de exequibilidad respecto de los artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011, normas que, a su juicio, no tienen relación de conexidad directa con los objetivos generales de la Ley del Plan de Desarrollo, sino que deberían ser expedidas mediante una ley ordinaria. Acorde con lo que ha señalado la jurisprudencia constitucional, insistente e invariablemente la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general. Si bien es cierto que la Ley del Plan puede contener normas instrumentales, éstas no pueden referirse a todo tipo de tópicos hasta el punto que termine por vaciar la competencia del legislador.

En su concepto, la Corte siempre debe aplicar un criterio rígido en el examen del respeto al principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, pues en el proceso de aprobación de la Ley del Plan, las posibilidades de participación del órgano democrático por excelencia, el legislativo, se encuentran considerablemente reducidas, por cuanto, la iniciativa legislativa corresponde de manera privativa al Gobierno, el Congreso tiene un término perentorio para aprobar el Plan y de no hacerlo en el plazo de que dispone se impone el Plan de Inversiones mediante decreto con fuerza de ley.

Decomiso definitivo de productos, elementos o medios utilizados para cometer una infracción ambiental, responde a una limitación válida y legítima al derecho de propiedad autorizada por la Constitución, en cumplimiento de la función ecológica de la propiedad

 

1.        Norma acusada

LEY 1333 DE 2009

(Julio 21)

Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 47. DECOMISO DEFINITIVO DE PRODUCTOS, ELEMENTOS, MEDIOS O IMPLEMENTOS UTILIZADOS PARA COMETER LA INFRACCIÓN. Consiste en la aprehensión material y definitiva de los productos, elementos, medios e implementos utilizados para infringir las normas ambientales.

Una vez decretado el decomiso definitivo, la autoridad ambiental podrá disponer de los bienes para el uso de la entidad o entregarlos a entidades públicas para facilitar el cumplimiento de sus funciones, a través de Convenios Interinstitucionales que permitan verificar la utilización correcta.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, por los cargos analizados en la presente providencia.

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte Constitucional determinó que no se desconoce el derecho de propiedad (art. 58 C.P. y 21 de la CADH), la protección de los bienes por parte de las autoridades (art. 2º C.P.), ni el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), en los términos planteados por el demandante, con la sanción de decomiso definitivo prevista en el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009. En efecto, la naturaleza del decomiso definitivo en nada se relaciona con la extinción de dominio contemplada en el artículo 34 de la Constitución Política, ni representa una restricción inconstitucional del derecho de propiedad.

Observó que la equiparación hecha por el actor en el sentido de entender el decomiso definitivo como una forma de extinción del dominio que desconoce el derecho de propiedad y la reserva judicial exigida por el texto superior, carece de fundamento. Esto, porque el alcance, ámbito de aplicación y condiciones para la utilización de una u otra figura son diferentes. Así, el decomiso definitivo de los bienes utilizados para cometer la infracción ambiental es una de las sanciones previstas por la Ley 1333 de 2009, como resultado de un proceso administrativo en el que se determina la responsabilidad del infractor, se cuenta con la oportunidad de pedir pruebas, ejercer el derecho de defensa, interponer recursos y la decisión sancionatoria está sujeta al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Además, esta sanción se adopta con independencia de las implicaciones penales que pueda presentar el mismo hecho.

La Corte reiteró que la garantía constitucional e interamericana al derecho de propiedad está sujeta a limitaciones que deben ser determinadas por el legislador, pueden provenir de criterios relacionados con el interés social, la utilidad pública o la función social o ecológica que cumpla. De esta forma, el decomiso definitivo se enmarca dentro de las limitaciones permitidas del derecho de propiedad, que responde a una medida de interés social, como la salvaguarda del medio ambiente, en cumplimiento de la función ecológica de la propiedad. Por consiguiente, el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009 fue declarado exequible, por los cargos examinados en esta providencia.

La conducta tipificada en la norma demandada no es potencialmente adecuada para conseguir el fin propuesto, es manifiestamente desproporcionada, pues afecta una actividad lícita y permitida por el ordenamiento sin que la misma se relacione directamente con los fraudes que pretende evitar y resulta innecesaria ante la existencia de otros tipos penales

 

1.        Norma acusada

LEY 1453 DE 2011

Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad

ARTÍCULO 27. Adiciónese a la Ley 599 de 2000 el artículo 447A, el cual quedará así:

Artículo 447A. Comercialización de autopartes hurtadas. Quien comercie con autopartes de vehículos automotores hurtados incurrirá en la misma pena del artículo anterior.

 

PARÁGRAFO. El que transfiera o utilice a cualquier título los documentos, licencias, números de identificación de los vehículos automotores declarados en pérdida total, incurrirá en la pena de prisión de cuatro (4) a doce (12) años y multa de seis punto sesenta y seis (6.66) a setecientos cincuenta (750) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

 

 

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 447-A de la Ley 599 de 2000, adicionado por el artículo 27 de la Ley 1453 de 2011.

 

3.        Fundamentos de la decisión

Le correspondió a la Corte determinar si el parágrafo del 447-A del Código Penal, vulnera los principios básicos del ius puniendi y la libertad económica de la actividad aseguradora al sancionarse con la misma, conductas permitidas por el ordenamiento jurídico.

Indicó que una de las obligaciones del asegurado en el contrato de seguros es el deber de salvamento, consistente en la obligación de aminorar las consecuencias del siniestro. Este deber está contemplado en el artículo 1074 del Código de Comercio, de acuerdo con el cual “Ocurrido el siniestro, el asegurado estará obligado a evitar su extensión y propagación y a proveer al salvamento de las cosas aseguradas”. La doctrina ha señalado que el salvamento se inscribe en el deber recíproco de colaboración o cooperación de las partes de la relación sustancial en el contrato de seguro, para evitar el daño o disminuir sus consecuencias. Se ha sostenido que de no existir esta carga, ningún asegurador querría afrontar el riesgo, si el asegurado no asumiera el deber consistente en hacer cuanto pudiera para atenuar los daños del siniestro. Las previsiones sobre las que se calculó la tarifa de las primas quedarían desvirtuadas y al arbitrio del asegurado, si pudiera él inejecutar la carga. Observó que en virtud de lo anterior, después de ocurrido el siniestro pueden permanecer indemnes algunos objetos que en el derecho de los seguros son también denominados salvamentos y que pueden transferirse de acuerdo a lo señalado en el contrato, actuación que se funda en la subrogación que opera a favor del asegurador, contemplada en el artículo 1096 del Código de Comercio. Esto significa que la venta de un salvamento es una actividad plenamente admitida en el derecho de seguros, si bien no se encuentra regulada de manera específica en el citado Código. 

En el caso específico de los eventos de siniestro relacionados con el seguro de vehículos, la Corte señaló que se encuentran la pérdida definitiva y la pérdida total, cuyas definiciones se han tomado tradicionalmente de la resolución 4995 de 2009 del Ministerio de Transporte, si bien el objeto de esta norma es el registro de vehículos y no la definición del siniestro. Precisó que la pérdida total puede permitir la realización de transacciones comerciales y no da lugar a la cancelación de la matrícula del vehículo automotor, de forma que en Colombia no se encuentra prohibida la enajenación de vehículos por pérdida total, sino en otra serie de eventos en los cuales sí debe proceder la cancelación de la matrícula.

Para la Corte, la redacción del parágrafo demandado puede llevar a tres situaciones insostenibles que vulneran claramente el principio de legalidad: (i) asumir que el concepto de pérdida total mencionado en el parágrafo del artículo 447 A es el contemplado en la Resolución 4995 de 2009 del Ministerio del Transporte. Esta solución genera una grave contradicción interpretativa, pues de acuerdo a esta resolución, la pérdida total sería aquella en la cual se pueden efectuar transacciones, mientras que el parágrafo del artículo 447 A sanciona a quien efectúe estas transacciones. (ii) No asumir la definición de pérdida total contemplada en la Resolución 4995 de 2009 del Ministerio del Transporte y al no existir ninguna otra norma que la defina, su interpretación dependería de la redacción de cada contrato de seguros, lo cual vulneraría claramente el principio de reserva legal, pues no se configuraría un tipo penal en blanco que remita a una norma extrapenal, sino una conducta punible que depende de la mera liberalidad de las partes. (iii) No asumir la definición de pérdida total establecida en la Resolución 4995 de 2009 del Ministerio del Transporte y construir una definición de pérdida total por el juez en cada caso concreto lo cual además de vulnerar gravemente el principio de legalidad afectaría la seguridad jurídica y el principio de igualdad, pues en cada caso los jueces podrían adoptar conceptos diversos.

A juicio de la Corte, la norma demandada es inconstitucional porque vulnera principios constitucionales esenciales del derecho penal: en primer lugar, no cumple con el principio de necesidad, pues no desarrolla el carácter subsidiario, fragmentario y de última ratio del derecho penal. El parágrafo no solamente no es subsidiario frente a otras formas de control social menos gravosas, sino que contradice lo establecido en el propio derecho de seguros, penalizando una conducta admitida, regulada y desarrollada por otro sector del ordenamiento jurídico. En segundo lugar, la norma tampoco desarrolla el principio de exclusiva protección de bienes jurídicos, pues su tipificación no se orienta directamente a la protección de los bienes jurídicos que podría tutelar el delito de receptación como la administración de justicia o el patrimonio económico, sino que se dirige a facilitar la sanción de otras conductas punibles a través de un mecanismo que lesiona de manera desproporcionada e innecesaria la libertad económica, pues los salvamentos emitidos en virtud de la pérdida total del vehículo se presentan en el marco de la actividad aseguradora que ninguna relación tiene con la comisión de las conductas punibles que se pretenden reprimir. El contrabando o la receptación de vehículos o autopartes hurtadas son conductas punibles muy graves que deben ser sancionadas penalmente, pero para ello existen en el Código Penal otros delitos específicos para sancionarlos. En tercer lugar, la norma no cumple con el principio de taxatividad, pues señala una descripción tan amplia y ambigua que no permite definir el supuesto de hecho, pues no establece la relación de esta conducta punible con la comercialización de autopartes hurtadas, sin que pudiera señalarse con certeza, por ejemplo, que exista un nexo entre el uso o la transferencia del documento y la comercialización de la parte de un vehículo hurtada. Tampoco existe plena claridad sobre el concepto de pérdida total. Una interpretación estricta del parágrafo implicaría que desde un punto de vista netamente subjetivo, el agente que comete este delito puede ni siquiera tener el conocimiento de que con su conducta está favoreciendo la receptación de la parte hurtada de un vehículo, mientras que una interpretación amplia orientada al bien jurídico exigiría que sí la conociera, situación de duda que no puede permitir de ningún modo el principio de legalidad.

Por último, la Corte señaló que un criterio de razonabilidad exige que el Estado utilice de manera racional las conductas punibles que trae el Código Penal que permiten sancionar de manera estricta a quienes participan en el robo de partes de vehículos, tales como los delitos de favorecimiento, receptación, concierto para delinquir y hurto, pero no autorizar el derecho penal como una herramienta simbólica frente a comportamientos que ya puede reprimir sin necesidad de desconocer las garantías de terceros que no tienen ninguna relación con la conducta punible. Tampoco la norma demandada cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la restricción de la libertad económica. Establece una restricción que no es potencialmente adecuada para conseguir el fin propuesto, al no tener una relación directa con la lesión o puesta en peligro de los bienes jurídicos de la administración de justicia ni del patrimonio económico, ser manifiestamente desproporcionada, pues afecta una actividad lícita y permitida por el ordenamiento sin que la misma se relacione directamente con los fraudes que pretende evitar y resulta innecesaria ante la existencia de otros tipos penales, como la falsedad, la receptación, el fraude procesal o la modalidad básica del comercio de autopartes usadas consagrada en el primer inciso del artículo 447 A del Código Penal.

Por lo expuesto, la Corte procedió a declarar inexequible el parágrafo del artículo 447 A de la Ley 599 de 2000.

 

Extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el art. 18-d de la Ley 1444 de 2011, para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración  Pública Nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado

 

 

1.        Norma acusada

DECRETO LEY 3565 DE 2011

(Septiembre 26)

Por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008

ARTÍCULO 1o. Reasígnese la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial prevista en el numeral 35 del artículo 5o de la Ley 99 de 1993 a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, adicionando un numeral al artículo 31 de la citada ley, así:

“32. Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”.

ARTÍCULO 2o. Adiciónese el artículo 1o de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo transitorio:

“Parágrafo transitorio. El período de los actuales Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible se ampliará hasta el 30 de junio de 2012.

El período institucional de los Directores Generales de las Corporaciones 2012-2015, iniciará el 1o de julio de 2012 y culminará el 31 de diciembre de 2015. El Proceso de elección de estos Directores deberá realizarlo el Consejo Directivo en el mes de junio de 2012.

El período de los actuales miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f) y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y de los representantes de la comunidad, organizaciones privadas o particulares que conforman los consejos directivos de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible finalizará el 31 de diciembre de 2011”.

ARTÍCULO 3o. Adiciónese el artículo 2o de la Ley 1263 de 2008 con el siguiente parágrafo transitorio:

“Parágrafo transitorio. El término de los actuales Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible se extenderá hasta el 30 de junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4o”.

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLES los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto Ley 3565 de 2011, “por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que la facultad de reasignación de funciones y competencias orgánicas entre entidades y organismos de la administración pública, a que alude el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, no incluía la autorización para un traslado de funciones del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible a las CAR, por dos razones fundamentales.

En primer lugar, porque la función a que alude el artículo 1º del Decreto ley acusado, relativa a la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en los desastres naturales, no guarda una relación teleológica con los propósitos de la ley de facultades de escindir el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las funciones adscritas a los despachos de los Viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial y de Aguas y Saneamiento Básico. En ese mismo sentido, la necesidad de reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible surgía de esa escisión, por lo que las funciones a reasignar (art. 18-d) debían estar relacionadas con esas materias. Lo que se advierte en la norma acusada es el traslado de una competencia ajena a ese proceso específico de escisión y reorganización de órganos de la rama ejecutiva, como quiera que se trata de una función central en el marco de las atribuciones que de manera general corresponden al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la política pública y de la gestión del medio ambiente, y como ente coordinador del Sistema Nacional Ambiente (SINA). Se trata entonces, de una función que trasciende el propósito específico de la ley que otorga facultades, toda vez que además de formar parte axial de las responsabilidades del órgano rector de la política pública en materia ambiental, se inserta dentro de las funciones que competen a todos los ministerios y órganos estatales, en el marco de sus competencias, en relación con las actividades de prevención y atención de desastres.

En segundo lugar, la Corte señaló que la propia ley habilitante limita de manera explícita la potestad del ejecutivo de modificar las funciones que de conformidad con la normatividad legal vigente le han sido adscritas al Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que fue una materia que reguló la propia Ley 1444 al señalar que “serán funciones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 399 de 1997, en lo relativo a sus competencias”. El uso de la facultad prevista en el artículo 10, literal d), que permitía la reasignación de funciones y competencias entre entidades y órganos de la administración pública, estaba circunscrito al tenor, objetivos y propósitos de la Ley 1444 de 2011.

Por ello, la Corte concluyó que la asignación que hizo el legislador extraordinario en el artículo 1º del Decreto ley 3565 de 2011, no solamente desbordó los objetivos y propósitos de la ley que la contiene, sino que transgredió el contenido textual de la misma, toda vez que el legislador ordinario plasmó allí su voluntad inequívoca de radicar en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las funciones que la normatividad legal vigente adscribía al Ministerio de Ambiente (art. 12, parágrafo). En efecto, el legislador extraordinario no contaba con autorización para trasladar esta función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, por lo que la reasignación funcional prevista en el artículo 1º del Decreto 3565 de 2011, se produjo con extralimitación de las facultades previstas en el artículo 18, literal d) de la Ley 1444 de 2011 y por ende, el artículo 1º es inconstitucional por desconocimiento de la precisión que se exige de las facultades extraordinarias, prevista en el artículo 150-10 de la Constitución.

El artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 adicionó el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, el cual a su vez había modificado el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, en lo relacionado con el período de los Directores Generales y de algunos miembros del Consejo Directivo, de las Corporaciones Autónomas Regionales, y de  Desarrollo Sostenible.

La Corte precisó que la Ley 1263 de 2008 ya había establecido un régimen de transición encaminado a homologar el período de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, con el de los Gobernadores y Alcaldes. Posteriormente, el Decreto 141 de 2011 proferido por el Presidente de la República, en uso de las facultades establecidas en el artículo 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994, modificó la forma de elección de los Directores Generales de las CAR y el período de los mismos. El Presidente de la República designaría, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la expedición de ese decreto, los directores generales de las Corporaciones Autónomas Regionales resultantes de la fusión, quienes ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre de 2011. El Decreto Legislativo 141 de 2011 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-276/11, como consecuencia de la inexequibilidad del Decreto  230 de 2011 que había declarado la emergencia económica, social y ecológica (sentencia C-216 de 2011). No obstante, produjo efectos entre el 21 de enero y el 12 de abril de 2011 en que fue declarado su inexequibilidad.

Ahora bien, el artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 vuelve sobre este mismo tema, al adicionar el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 con un parágrafo transitorio, que amplía nuevamente el período de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, en funciones, hasta el 30 de junio de 2012. Modifica así mismo el período institucional 2012-2015 de estos funcionarios, en el sentido que ya no iría entre el 1º de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, como lo previó la Ley 1263 de 2008, sino entre el 1º de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015. La Corte observó que este artículo fue igualmente expedido por el Presidente de la República invocando las facultades consignadas en el artículo 18-d de la Ley 1444 de 2011, conforme al cual, con base en la previsión del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se le revistió de precisas facultades extraordinarias para “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración  Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado.”

En este caso, la Corte consideró que resultaba aún más claro el quebrantamiento del límite material que se imponía al legislador extraordinario en el desarrollo de las facultades conferidas mediante el artículo 18-d de la Ley 1444 de 2011. Evidentemente, las medidas relativas al establecimiento de un régimen de transición para regular el período de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y de algunos de los miembros del Consejo Directivo de tales entes, lo cual implica la ampliación y modificación de los períodos personales e institucionales de estos funcionarios, no quedan amparadas por la potestad de “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos estatales”.

La Corte reiteró que esta potestad estaba enmarcada dentro de los propósitos y objetivos de la Ley 1444 de 2011 relacionados con el sector administrativo del medio ambiente y desarrollo sostenible, específicamente orientados a la separación de las funciones asignadas por la normatividad vigente a los Despachos de los Viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Aguas y Saneamiento Básico, con el fin de crear el nuevo Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y a la posterior reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, luego de esa escisión. Ninguna relación de orden temático o teleológico se puede establecer entre el otorgamiento de facultades para reasignar de funciones y competencias que faciliten la escisión de funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y su posterior reorganización, con la duración de los períodos institucionales y personales de los Directores Generales de la Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y de los representantes del sector privado, los indígenas y las organizaciones ambientales en los Consejos Directivos de esas corporaciones.

La determinación de los períodos de quienes integran los órganos de dirección de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible constituye, ciertamente, una materia ajena a aquella para la cual se otorgaron las facultades extraordinarias.

Finalmente, el artículo 3º del Decreto 3565 de 2011 adicionó el artículo 2° de la Ley 1263 de 2008, disponiendo la extensión de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible hasta el 30 de junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4°. para la expedición de esta norma, el Gobierno Nacional se habilitó igualmente invocando la potestad prevista en el artículo 18 literal d) de la Ley 1444 de 2011, que lo autorizaba para “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”. Toda vez que la decisión legislativa contenida en la norma que se examina, participa de los objetivos, finalidades y contexto que llevaron al Gobierno Nacional a modificar los períodos personales e institucionales de los dignatarios de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las mismas consideraciones que apoyaron la inexequibilidad del artículo 2º del Decreto 3565 de 2011, son válidas para emitir un juicio de inconstitucionalidad respecto del artículo 3º del mismo Decreto.

En efecto, la materia regulada en el artículo 3º examinado, vale decir, la ampliación de la vigencia de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible está relacionada con el propósito del Gobierno de promover la “continuidad de la política y gestión del Estado” en materia ambiental, y “optimizar la acción ante los retos invernales que al país se le avecinan”. A juicio de la Corte, estos propósitos son ajenos al ámbito estricto que le demarcaba al Presidente de la República el literal d) del artículo 18 de la ley de facultades. La potestad de reasignar funciones y competencias orgánicas entre entidades y organismos estatales, otorgada al Presidente, constituía un instrumento que buscaba facilitar el cumplimiento de los objetivos y propósito de la Ley 1444 de 2011, es decir, la escisión de funciones de unos ministerios y la creación de otros, y el proceso de reorganización administrativa que debe acompañar las decisiones de esta naturaleza. La modificación de los términos de vigencia de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible por parte del Ejecutivo, se produjo entonces con extralimitación de las precisas facultades otorgadas en el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, pues tampoco en relación con este tópico se identifica un vínculo material o teleológico entre la medida adoptada en el artículo 3º del Decreto 3565 de 2011 y los  temas, objetivos y propósitos de la ley habilitante.

En consecuencia, la Corte procedió a declarar la inexequibilidad de los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 3565 de 2011, por haber sido proferidos por el Presidente de la República con extralimitación de las facultades que le fueran otorgadas por el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Se desconoció el principio de precisión derivado del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, que como se explicó, en virtud de esta reciprocidad en las obligaciones, vincula tanto al órgano que otorga las facultades extraordinarias, como al que  las desarrolla.

 

4.        Salvamentos parciales de voto

Los magistrados Adriana María Guillén Arango, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Humberto Antonio Sierra Porto se apartaron de la decisión de inexequibilidad del artículo 1º del Decreto ley 3565 de 2011, toda vez que consideraron que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 18, literal d) de la Ley 1444 de 2011, para “Reasignar  funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”, autorizaban al legislador extraordinario para adoptar la medida contenida en el citado artículo 1º

Advirtieron que del contenido literal se derivaba claramente que el Presidente de la República podía válidamente reasignar una función de una entidad del nivel central de la administración nacional a otro organismo estatal, para asegurar la celeridad y la coherencia en la respuesta del Estado colombiano frente a la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales. Por tanto, no existía una extralimitación en el desarrollo de las facultades conferidas por la mencionada ley habilitante.

 

Según el magistrado Mendoza el argumento de la sentencia acogido por la mayoría según el cual la propia ley habilitante, en su artículo 12, había establecido que serían funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las que venían asignadas al antiguo Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997 y que ese mandato no podía ser desconocido por el Ejecutivo en ejercicio de la ley de facultades, no resulta contundente ni inconcuso habida consideración de que fue también la misma ley habilitante la que en un acápite especial, claramente y en una regulación posterior de su articulado, - artículo 18 literal d -, la que incorporó la prescripción según la cual el Ejecutivo quedaba plenamente facultado para reasignar funciones y competencias sin límites específicos entre los distintos organismo y entidades del estado que allí se mencionan, lo cual en principio excluye los acotamientos injustificados que dedujo la mayoría. Es más, si alguna duda cabría plantear sobre el punto fácilmente se hubiese tenido que despejar en favor del entendimiento según el cual hubo un ejercicio válido de la facultad de reasignar funciones y competencias orgánicas atendiendo el hecho inequívoco de que claramente se asignó esa atribución en una norma específica y posterior lo cual debía tener un alcance y una materialización como la que se dio en el Decreto Ley sin que ello, en modo alguno, se muestre desmedido u arbitrario sino, por el contrario, acorde con el genuino propósito del mandato legislativo habilitante según el cual resulta adecuado y oportuno que las Corporaciones Autónomas Regionales por tener o contar con presencia física en los distintos lugares del territorio nacional cuentan con una mejor infraestructura humana y logística para adelantar labores de evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico que puedan desembocar en desastres naturales.

 

Asimismo consideró que desde el punto de vista puramente gramatical la expresión reasignar funciones o competencias no puede significar cosa distinta que poder cambiar o alterar lo que ya venía dispuesto tanto en la Ley 1444 de 2011 como en leyes anteriores pues no otra cosa puede significar el mencionado vocablo.

 

Existencia de cosa juzgada respecto de requisitos de forma para expedir el Acto Legislativo 3 de 2011, por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal

 

 

1.        Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011

(Julio 1º)

Por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal

ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:

La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.

El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

ARTÍCULO 2o. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así:

Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

ARTÍCULO 3o. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así:

El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.

ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

 

2.        Decisión

ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-332 del 9 de mayo de 2012, que declaró EXEQUIBLE el Acto legislativo 3 de 2011, por el cargo analizado en esa oportunidad.

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte constató que en el presente caso, se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional, como quiera que en la sentencia C-332/12 se examinaron y decidieron los mismos cargos por vicios de forma planteados en las seis demandas acumuladas en este proceso y por tanto, no procede un nuevo pronunciamiento, sino que ha de estarse a lo resuelto en el citado fallo, que declaró exequible el Acto Legislativo 3 de 2011.

 

La constitución de un Fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales, cuyos recursos serán administrados por una entidad fiduciaria, cabe dentro del margen de configuración legislativa del sistema de seguridad social y no vulnera el derecho a la igualdad ni la libre competencia económica

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1371 DE 2009

(Diciembre 30)

Por la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 2o. FONDOS PARA EL PAGO DEL PASIVO PENSIONAL. Las universidades objeto de la aplicación de la presente ley deberán constituir un fondo para el pago del pasivo pensional, el cual será una cuenta especial, sin personería jurídica, de la respectiva universidad, cuyos recursos serán administrados por una entidad fiduciaria vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, en forma independiente, mediante patrimonio autónomo. Los recursos y los rendimientos tendrán destinación específica para pagar el pasivo pensional, así como los gastos de administración del patrimonio autónomo.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE la expresión “fiduciaria”  contenida en el artículo 2º de la Ley 1371 de 2009 “por el cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones”.

3.        Fundamentos de la decisión

El problema jurídico que le correspondió dilucidar a la Corte en esta oportunidad, consistió en definir si circunscribir a las entidades fiduciarias  la potestad legal para la administración del fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales, vulnera los derechos a la seguridad social, la igualdad y la libre competencia económica. La demandante considera que la exclusión de las Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP instituciones especializadas en el manejo de recursos del sistema de pensiones, configura un tratamiento discriminatorio y una intervención desproporcionada e irrazonable del Estado en la economía.

En primer término, la Corte resaltó la competencia amplia del legislador para configurar normativamente la seguridad social y en particular, las instituciones que la integran. De conformidad con el artículo 48 de la Carta Política (i) la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley, y (ii) la seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la definición de las entidades encargadas de la administración de los recursos que conforman el sistema general de seguridad social es un asunto que hace parte del amplio margen de configuración legislativa. Con todo, ese ámbito es válidamente reforzado y extendido en los casos en que dichos recursos deriven parcial o totalmente de aportes estatales; o sean concedidos a determinado grupo de instituciones, respecto de las cuales concurre un mandato constitucional de promoción, como sucede con aquellas que integran el sector solidario.

Al mismo tiempo, la Constitución plantea un modelo que reconoce las libertades económicas, insertas en un marco de limitaciones admisibles, dirigidas a satisfacer bienes y valores igualmente amparados por la Carta Política. Esto significa que la ley puede prever mecanismos de intervención, a condición que estén vinculados a dichos propósitos y se muestren razonables y proporcionados. Además de que (i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley, (ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa, (iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía, (iv) debe obedecer al principio de solidaridad y (v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

En el caso concreto, la Corte Constitucional encontró que circunscribir en las entidades fiduciarias la administración de los recursos del fondo para el pago del pasivo pensional, tiene fundamento en la naturaleza de los recursos constitutivos del Fondo, pertenecientes al presupuesto nacional y aportes de las universidades, derivados a su vez de los ingresos obtenidos por las cajas y fondos de previsión social objeto de extinción por la Ley 1371 de 2009. La función del Fondo es canalizar recursos de la Nación para que concurran en el financiamiento de las pensiones que tenían a su cargo las universidades públicas del orden nacional. En criterio de la Corte, la preferencia del legislador por el contrato de fiducia mercantil para la administración de los recursos del Fondo, tiene pleno sustento en la necesidad de otorgar un tratamiento adecuado a esos recursos públicos. La fiducia mercantil es una institución jurídica que permite que se conforme un patrimonio autónomo, afectado exclusivamente para el pago de las obligaciones prestacionales que estaban a cargo de las cajas y fondos de previsión de las mencionadas universidades. Esta finalidad no está constitucionalmente prohibida. Para la Corte, se trata de una medida adecuada, en tanto la fiducia mercantil es un negocio jurídico dirigido a la administración de recursos destinados a un fin específico.

Por otra parte, la Corte encontró que la medida legislativa no desconoce las libertades económicas, en especial, la libre competencia económica por cuanto (i) la definición de la institucionalidad que conforma el sistema de seguridad social es un asunto que corresponde al legislador (art. 48 C.P.), que sólo está sometida a límites de proporcionalidad y razonabilidad que, como se ha visto, no se desconocen en el caso presente; (ii) el legislador tiene competencia para definir los agentes, privados o estatales habilitados para concurrir en el suministro de las prestaciones propias de la seguridad social. Por lo tanto, no puede sostenerse que agentes de ese sistema, individualmente considerados –como las AFP- tengan un derecho subjetivo de participación, puesto que, contrario a lo que sucede en otros mercados, la institucionalidad de la seguridad social y la definición de sus participantes es un asunto que la Constitución asigna por completo al legislador; (iii) tampoco son de recibo argumentos fundados en que el legislador ha optado por asignar a las Administradoras de Fondos de Pensiones , AFP algunas tareas que guardan similitudes con las ahora analizadas. Este razonamiento desconoce que las normas legales ordinarias, en ningún caso, conforman parámetro de constitucionalidad de otras disposiciones del mismo nivel jerárquico, de modo que el legislador puede optar por distintas alternativas de definición de competencias al interior del sistema de seguridad social, a condición que se muestren razonables y proporcionadas; (iv) de acuerdo con el artículo 90 de la Ley 100 de 1993, la función de las AFP es administrar el régimen pensional de ahorro individual con solidaridad, en los términos que lo defina la ley. Esta función es distinta al caso examinado, pues el Fondo no arbitra recursos derivados de aportes individuales de los trabajadores, sino la concurrencia de dineros públicos destinados para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales. Quiere esto decir que la norma demandada en nada afecta ni se inmiscuye en las competencias, en cualquier caso de rango legal, de las AFP.

Finalmente, para la Corte no cabe duda de que la medida de intervención económica examinada es un desarrollo del principio de solidaridad. En efecto, esta norma está dirigida a garantizar el financiamiento de pensiones públicas que estaban a cargo de las universidades estatales, primordialmente a través del giro de recursos del presupuesto nacional. Para cumplir con esta finalidad, el legislador optó válidamente por mecanismos que garanticen el uso específico de esos recursos para el logro de dicho objetivo, mediante la configuración de fondos cuenta titulares de patrimonios autónomos. En últimas, el legislador ha optado por un instrumento de financiación que prima facie hace efectivo el deber estatal de aseguramiento contenido en el artículo 48 de la Carta, de manera compatible con el principio de solidaridad que gobierna la seguridad social.

En ese orden de argumentación, la Corte concluyó que la expresión fiduciaria del artículo 2º de la Ley 1371 de 2009, debía ser declarada exequible.

 

El trámite de la norma acusada que adiciona la base gravable del Impuesto de Industria y Comercio del sector financiero, extensiva a los comisionistas de bolsa, cumplió con el principio de consecutividad, en armonía con el de identidad flexible

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1430 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

 

ARTÍCULO 52. Adiciónese un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983, así:

PARÁGRAFO. Dentro de la base gravable contemplada para el sector financiero, aquí prevista, formarán parte los ingresos varios. Para los comisionistas de bolsa la base impositiva será la establecida para los bancos de este artículo en los rubros pertinentes.

 

2.        Decisión

Primero.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo fundado en la violación del principio de legalidad y certeza del tributo, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, por los cargos analizados.

3.        Fundamentos de la decisión

Le correspondió a la Corte en esta oportunidad, determinar si en el trámite de discusión y aprobación del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, se desconoció el principio de consecutividad. En cuanto al cargo formulado por vulneración del principio de legalidad y certeza del tributo, la Corte encontró que la argumentación presentada en la demanda es vaga e imprecisa, es decir, las razones expuestas en sustento del cargo no son específicas para propiciar el juicio de inconstitucionalidad propuesto, pues el actor solo plantea que el término “varios” es indeterminable; sin embargo, más adelante, expone que dicha indeterminación podría ser precisada por los Concejos Municipales y con ello, se traslada al plano de los efectos prácticos acerca de cómo la norma podría ser aplicada sin generar ningún traumatismo para la recaudación del impuesto de industria y comercio al sector financiero, específicamente, a los bancos, por la vaguedad del término “ingresos varios”, incumpliendo además, con el requisito de pertinencia referido a la imposibilidad de que a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad pueda formular un juicio de conveniencia. Por tales razones, la Corte se inhibió de proferir una decisión de fondo con respecto a la vulneración de los principios de legalidad y certeza del tributo al no existir un verdadero cargo de inconstitucionalidad que le permita a la Corte pronunciarse frente al mismo.

Examinado el trámite surtido en el Congreso de la República por el proyecto de ley que culminó en la expedición de la Ley 1430 de 2010, la Corte Constitucional constató que en la discusión y aprobación del artículo 52 se respetó el principio de consecutividad en armonía con el de identidad flexible. Así, pudo establecer que se cumplieron los tres requisitos que la jurisprudencia ha exigido para que el principio de consecutividad se entienda satisfecho, a saber; (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii)  que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; (iii)    que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse en la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.

La Corte resaltó que, de conformidad con el artículo 160 de la Constitución, las plenarias de las Cámaras están facultadas para introducir las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias. Precisó que el ejercicio de esta facultad, según lo dispuesto en el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 no implica que el proyecto de ley tenga que ser discutido nuevamente en la Comisión Permanente en la cual tuvo su origen. Frente al reproche constitucional que el actor formula en contra del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, circunscrito a que esta norma no figuraba en el texto aprobado por las Comisiones Terceras del Senado y Cámara de Representantes sin que guardara conexidad con el proyecto de ley, esta Sala encuentra infundado su inconformismo por cuanto (a) el proyecto de ley “por medio del cual se dictan normas tributarias de control y para la competividad” surtió el primer debate en sesión conjunta de las Comisiones Terceras del Senado y Cámara. Según consta en el acta correspondiente, uno de los temas que se abordaron fue el del impuesto de industria y comercio, el cual inicialmente se plasmó en uno de los artículos que hoy integran la Ley 1430 de 2010 referido a la base gravable de las empresas de servicios temporales; (b) el hecho de que el artículo no hubiere estado incluido desde el inicio, no obsta para que las Cámaras, en ejercicio de la facultad de adición lo hayan incluido en posteriores debates, pues hace parte de las funciones que les han sido atribuidas constitucionalmente; (c) uno de los objetivos del proyecto de ley era “materializar una serie de herramientas tendientes a mejorar el control y recaudo tributario”, de modo que la modificación de la base gravable del impuesto de industria y comercio al sector financiero incluyendo el rubro de ingresos varios, lo cual se hace extensivo a los comisionistas de bolsa, guarda conexidad con el fin propuesto en el proyecto; (d) una vez aprobado el texto del proyecto de ley con el pliego de modificaciones se surtió el debate del mismo en las respectivas plenarias del Senado y Cámara modificaciones dentro de las cuales se encuentra el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 que adicionó un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983.

A juicio de la Corte, el artículo 52 guarda relación con lo expresado por las Comisiones Terceras en sesión conjunta, en la cual se abordó el tema del impuesto de industria y comercio, lo cual va ligado a la preocupación que manifestaron la mayoría de los congresistas durante el primer debate del proyecto acerca de la necesidad de buscar estrategias para proteger al usuario financiero y, en particular, con el fin de lograr un fortalecimiento fiscal. A lo anterior se agrega que los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible se realizan en la medida en que se efectúen los debates exigidos en torno a los temas que contiene un determinado proyecto de ley y no sobre cada artículo individualmente considerado. En este caso, el tema fue propuesto en sesiones conjuntas lo cual dio origen a su inclusión como artículo nuevo en la plenaria de la Cámara. Posteriormente, el artículo cuestionado fue incluido en el informe del texto conciliado con plena validez, que se sometió a la decisión de las plenarias de ambas Cámaras, cuyos parlamentarios, con anterioridad, habían conocido el texto aprobado por la Comisión de conciliación.

Por lo expuesto, la Corte concluyó que sí existe identidad entre la norma acusada y la esencia y el objeto de la ley, pues la adición realizada es perfectamente válida dentro del principio democrático y de libertad de configuración normativa del legislador y que no hace del proyecto uno absolutamente distinto al hasta el momento concebido. En consecuencia, señaló que el cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible no estaba llamado a prosperar.

 

La Corte reafirmó la constitucionalidad del proceso verbal disciplinario, pero condicionó LA exequibilidad del  término para citar a audiencia, a que corra solamente desde la notificación del auto de citación correspondiente

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1474 DE 2011

(Julio 12)

 

Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública

 

ARTÍCULO 57. APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL. El artículo 175 de la Ley 734 de 2002, quedará así:

El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.

También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley.

En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos.

En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia.

 

ARTÍCULO 58. PROCEDIMIENTO VERBAL. El artículo 177 de la Ley 734 de 2002 quedará así:

Calificado el procedimiento a seguir conforme a las normas anteriores, el funcionario competente, mediante auto que debe notificarse personalmente, ordenará adelantar proceso verbal y citará a audiencia al posible responsable.

En el auto que ordena adelantar proceso verbal, debe consignarse la identificación del funcionario cuestionado, el cargo o empleo desempeñado, una relación sucinta de los hechos reputados irregulares y de las normas que los tipifican, la relación de las pruebas tomadas en cuenta y de las que se van a ordenar, lo mismo que la responsabilidad que se estima puede caber al funcionario cuestionado.

La audiencia debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena. Contra esta decisión no procede recurso alguno.

Al inicio de la audiencia, a la que el investigado puede asistir solo o asistido de abogado, podrá dar su propia versión de los hechos y aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres (3) días. Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes.

Las pruebas se practicarán conforme se regulan para el proceso ordinario, haciéndolas compatibles con las formas propias del proceso verbal.

Podrá ordenarse la práctica de pruebas por comisionado, cuando sea necesario y procedente. La negativa a decretar y practicar pruebas, por inconducentes, impertinentes o superfluas, debe ser motivada.

El director del proceso podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, para que las partes presenten los alegatos de conclusión, el cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida. Contra esta decisión no cabe ningún recurso.

De la audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella. Todas las decisiones se notifican en estrados.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos” contenida en el inciso tercero del artículo de la Ley 1474 de 2011.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “La audiencia debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena”, contenida en el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011, en el entendido que este término solamente comenzará a correr a partir de la notificación del auto que ordena el proceso verbal.

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte reiteró la constitucionalidad del proceso disciplinario verbal al considerar que desarrolla los principios de celeridad, publicidad y economía procesal y además de la posibilidad de que en un procedimiento inicialmente tramitado como ordinario pueda aplicarse el trámite de un procedimiento verbal, siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso (sentencias C-763/09 y C-242/10).

En la misma línea jurisprudencial, la Corte consideró que la expresión demandada del artículo 57 de la Ley 734 de 2002, que permite la citación a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos, es constitucional porque, en primer lugar, la norma constituye un desarrollo de la libertad de configuración del legislador en materia disciplinaria, pues no desconocen los principios y valores constitucionales, ni la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ni los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo. Advirtió que la posibilidad de adoptar el trámite del proceso verbal ya estaba contemplada en la versión inicial del artículo 177 de la Ley 734 de 2002, norma que ya fue declarada constitucional en  la sentencia C-242/10. El inciso demandado simplemente amplía la oportunidad para citar a audiencia hasta antes de proferir pliego de cargos, situación que no vulnera ningún derecho fundamental, pues a partir de ese momento se generan todas las garantías propias del proceso verbal. En segundo lugar, la constitucionalidad de los procesos verbales ha sido plenamente admitida en el ordenamiento jurídico, considerándose que el mismo desarrolla los principios de celeridad, economía procesal y publicidad. En tercer lugar, la Corte ha admitido la posibilidad de que se modifique el procedimiento aplicable al disciplinado en el transcurso del proceso (sentencia C-242/10), dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, citando a audiencia. En este evento, el disciplinado desde un comienzo sabría que de acuerdo a las pruebas aportadas en la queja o en el desarrollo del proceso podría aplicarse el procedimiento abreviado. En otras palabras, la predictibilidad a la cual alude el demandante no hace referencia a que el procedimiento no pueda variarse en el curso de la actuación, sino, por el contrario, a que pueda modificarse y que el disciplinado sabe que se puede modificar si se dan las hipótesis contempladas en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002.

En cuanto a la expresión acusada del artículo 58 de la Ley 1474 de 2011, la Corte recordó que la notificación de los actos administrativos, es una manifestación del derecho fundamental al debido proceso administrativo, especialmente en el ejercicio de los derechos de defensa y de contradicción y cumple las funciones de asegurar el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública y la efectividad de los principios de celeridad y eficacia al delimitar el momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las acciones procedentes. Es decir, que la notificación busca garantizar que los sujetos procesales conozcan, desde el inicio, la existencia de un proceso para la protección de sus derechos e intereses.

En este punto, la Corte realizó una interpretación sistemática del aparte demandado del artículo 58 con el artículo 177 de la Ley 734 de 2002, el cual  ordena la notificación personal del auto que ordena adelantar proceso verbal y citar audiencia al responsable. Con el fin de garantizar el derecho de defensa y el principio de publicidad de las actuaciones administrativas, como por ejemplo, exponer al disciplinado a asistir al inicio de un proceso verbal el mismo día o el día siguiente a la notificación, lo cual no daría el tiempo suficiente para preparar su defensa, la Corte declaró la constitucionalidad de la expresión “La audiencia debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena”, contenida en el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011, en el entendido que este término solamente comenzará a correr a partir de la notificación del auto que ordena el proceso verbal. Esta interpretación garantiza el derecho de defensa del disciplinado y además no vulnera la naturaleza del proceso verbal, pues se adecua a lo señalado en el inciso primero del artículo 177 del Código Disciplinario que exige la notificación personal del auto a través del cual se ordena adelantar el proceso verbal y citar a audiencia.

 

Existencia de cosa juzgada respecto de requisitos de forma para expedir el Acto Legislativo 3 de 2011, por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal

 

 

1.        Norma acusada

 

ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011

(Julio 1º)

Por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal

ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:

La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.

El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

ARTÍCULO 2o. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así:

Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

ARTÍCULO 3o. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así:

El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.

ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

 

2.        Decisión

ESTARSE A LO RESUELTO en lo decidido en la sentencia C-332 de 2012, con relación al Acto Legislativo No. 3 de 2011

 

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte Constitucional encontró que en el presente caso, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en la medida que en sentencia C-332 del 9 de mayo de 2012 se pronunció acerca del mismo vicio de forma aducido en esta oportunidad, determinando que no se había verificado la irregularidad alegada, teniendo en cuenta (i) que las declaraciones de los senadores durante el debate y votación no permiten llegar a una conclusión inequívoca de lo ocurrido respecto de la presencia y emisión del voto de uno de los senadores; (ii) que ninguno de los senadores solicitó la verificación del quórum ni empleo los derechos parlamentarios para controvertir la decisión de la Mesa Directiva; (iii) que oficialmente se concluyó que la votación era válida y (iv) que en casos de duda se ha de aplicar el principio in dubio pro legislatoris.

Habida cuenta de lo anterior, no procedía un nuevo pronunciamiento sino únicamente estarse a lo resuelto en la citada sentencia, mediante la cual se declaró exequible el Acto Legislativo 3 de 2011, por el cargo analizado.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente